Nowelizacja Ustawy o zapasach ? liberalizacja rynku czy iluzoryczna zmiana?

W odpowiedzi na negatywną opinię Komisji Europejskiej uznającą Ustawę o zapasach za zakłócającą konkurencję na polskim rynku gazu, opracowany został projekt nowelizacji tej ustawy, mający w założeniu łagodzić jej nadmiernie uciążliwe dla przedsiębiorstw obrotu przepisy. Czy jednak proponowane rozwiązania mogą prowadzić do realizacji tego celu?

Celem ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (dalej: ?Ustawa o zapasach?) jest zabezpieczenie odbiorców przed negatywnymi skutkami zakłóceń w dostawach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego poprzez wyrównanie braków, jakie mogłyby się pojawić w przypadku wystąpienia zakłóceń na rynku krajowym w zakresie dostaw tych surowców i paliw. Ustawa o zapasach przewiduje przede wszystkim:

obowiązek utrzymywania zapasów interwencyjnych ropy i paliw (Rozdział II),
obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego (Rozdział III).

Realizacja obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego polega na utrzymywaniu określonego wolumenu gazu ziemnego w magazynach gazu ziemnego w określonym przedziale czasowym przez następujące kategorie podmiotów:

przedsiębiorstwa dokonujące obrotu gazem ziemnym z zagranicą (obrót hurtowy lub detaliczny) oraz
podmioty dokonujące przywozu gazu ziemnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w odróżnieniu od pierwszej kategorii nie w celu odsprzedaży, ale na własne potrzeby),
podmioty, które korzystają z usług regazyfikacji lub przeładunku gazu LNG na podstawie umowy z operatorem terminalu LNG.

Wysokość zapasów obowiązkowych musi być równa co najmniej 30-dniowemu średniemu dziennemu przywozowi gazu ziemnego dokonanemu przez podmiot zobowiązany w okresie od dnia 1 kwietnia roku ubiegłego do dnia 31 marca danego roku. Należy je utrzymywać w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu gazowego przesyłowego lub dystrybucyjnego, których parametry techniczne zapewniają możliwość całkowitego dostarczenia tych zapasów do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni. Zapasy obowiązkowe mogą być utrzymywane nie tylko w instalacjach magazynowych znajdujących się w Polsce, lecz również na terenie innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub EFTA, z tym że w takim przypadku również musi zostać zapewniona możliwość dostarczenia zapasów na teren Polski w okresie nie dłuższym niż 40 dni, a ponadto zawarte przez dany podmiot umowy o świadczenie usług magazynowania oraz usług przesyłania muszą zapewniać możliwość dostarczenia zapasów w tym terminie. Zdolność przesyłowa zarezerwowana przez podmioty utrzymujące zapasy obowiązkowe za granicą może być przy tym wykorzystywana wyłącznie na potrzeby dostarczenia do kraju tych zapasów. W praktyce oznacza to zatem obowiązek kupowania dodatkowej zdolności przesyłowej w punktach wejścia do systemu gazowego, z której spółki przywożące gaz ziemny z zagranicy nie mogą korzystać w celach komercyjnych.

Ustawa o zapasach dopuszcza ponadto, by obowiązek utrzymywania zapasu obowiązkowego został zrealizowany w ten sposób, że podmiot zobowiązany na podstawie umowy zleci wykonywanie tego obowiązku innemu przedsiębiorstwu energetycznemu zajmującemu się obrotem gazem z zagranicą lub obrotem paliwami gazowymi (tzw. usługa biletowa).

Ustawa o zapasach przewiduje ponadto liczne obowiązki informacyjne po stronie podmiotów zobowiązanych do utrzymywania zapasów:

obowiązek przekazywania do OSP informacji o miejscu magazynowania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w celu weryfikacji technicznych możliwości dostarczenia tych zapasów (art. 27 ust. 1 Ustawy o zapasach),
obowiązek przekazywania do Ministra Energii oraz Prezesa URE informacji o rzeczywistej wielkości utrzymywanych zapasów obowiązkowych oraz miejscu ich magazynowania oraz działaniach podjętych w celu realizacji obowiązków utrzymywania zapasów obowiązkowych (art. 27 ust. 2 Ustawy o zapasach)
w przypadku utrzymywania zapasu obowiązkowego w magazynach zlokalizowanych za granicą ? obowiązek przedstawienia OSP dokumentów umożliwiających weryfikację technicznych możliwości dostarczania do sieci krajowej tego zapasu (art. 24a ust. 2 Ustawy o zapasach),
obowiązek poinformowania Prezesa URE o zamiarze rozpoczęcia przywozu gazu ziemnego oraz przekazania OSP informacji o miejscu magazynowania zapasów obowiązkowych najpóźniej na 30 dni przed dniem rozpoczęcia przywozu (art. 25 ust. 6 Ustawy o zapasach),
w przypadku korzystania z tzw. usługi biletowej ? obowiązek przedłożenia Prezesowi URE projektu umowy z podmiotem, który miałby w ich imieniu realizować obowiązek utrzymywania zapasu obowiązkowego oraz uzyskania zgody Prezesa URE na zawarcie takiej umowy (art. 24b ust. 6 Ustawy o zapasach).

Ustawa o zapasach niejednokrotnie podlegała już nowelizacjom. Na mocy nowelizacji z 22 lipca 2016 r. obowiązkiem utrzymywania zapasów zostały objęte podmioty dokonujące przywozu na własne potrzeby. Wcześniej obowiązek ten obejmował bowiem tylko podmioty dokonujące przywozu gazu ziemnego w celu dalszej odsprzedaży odbiorcom (tj. dokonujące obrotu hurtowego lub detalicznego). Na mocy tej nowelizacji usunięto jednocześnie wyjątek dotyczący wyłączenia obowiązku utrzymywania zapasów przez tzw. małych sprzedawców, tj. przedsiębiorstwa obrotu o liczbie odbiorców nie większej niż 100 tys. i przywozie gazu ziemnego nieprzekraczającym w ciągu roku kalendarzowego 100 mln m³. Ta sama nowelizacja objęła obowiązkiem utrzymywania zapasów obowiązkowych również podmioty, który korzystają z usług regazyfikacji lub przeładunku gazu LNG na podstawie umowy z operatorem terminalu LNG. Z kolei na mocy nowelizacji z 7 lipca 2017 r. wprowadzono wyżej wskazany obowiązek wykorzystywania całości zdolności przesyłowych zarezerwowanych na potrzeby dostarczenia całkowitych ilości zapasów obowiązkowych do sieci krajowej wyłącznie na potrzeby sprowadzenia zapasów obowiązkowych. Dotychczasowe zmiany Ustawy o zapasach sprowadzały się zatem do zaostrzenia obowiązków oraz rozszerzenia jej zakresu podmiotowego. Na chwilę obecną obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego obejmuje wszystkie podmioty dokonujące importu gazu ziemnego z zagranicy, bez względu na wielkość oraz cel tego importu, w tym także podmioty, który korzystają z usług regazyfikacji lub przeładunku LNG. W obecnym kształcie Ustawa o zapasach, biorąc pod uwagę dostępność oraz ceny korzystania z magazynów na terenie kraju, stanowi istotną przeszkodę dla przedsiębiorstw obrotu w dostępie do polskiego rynku gazu (zarówno zagranicznych jak i dla polskich firm chcących importować gaz ziemny z zachodu np. z płynnych hubów takich jak TTF). Z jednej strony realizacja obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych wiąże się z koniecznością korzystania z magazynów gazu, których dostępność w kraju jest ograniczona, a ceny nie są konkurencyjne w porównaniu do zagranicznych instalacji, z drugiej zaś strony możliwość korzystania z zagranicznych magazynów gazu jest w świetle Ustawy o zapasach istotnie utrudniona i wiąże się z koniecznością ponoszenia przez nich wysokich kosztów związanych z koniecznością zakupu dodatkowych zdolności, które nie mogą być komercyjnie wykorzystywane. W związku z powyższym Ustawa o zapasach spotkała się z krytyką Komisji Europejskiej. W listopadzie 2019 r. Komisja Europejska wystosowała opinię, zgodnie z którą przepisy Ustawy o zapasach nakładają nieuzasadnione obciążenia na przedsiębiorstwa zajmujące się obrotem gazem ziemnym, a zatem mają charakter dyskryminujący i zakłócający konkurencję na rynku gazu i są sprzeczne z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1938 z dnia 25 października 2017 r. dotyczącym środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylającym rozporządzenie (UE) nr 994/2010 ? tzw. rozporządzenie SoS.

W odpowiedzi na negatywną ocenę ze strony Komisji Europejskiej polski rząd zobowiązały się do wprowadzenia zmian do Ustawy o zapasach. Projekt nowelizacji autorstwa Ministerstwa Klimatu został opublikowany 31 sierpnia 2020 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji.

Projekt przewiduje m.in.:

wyłączenie z obowiązku utrzymywania zapasów podmiotów, które korzystają z usług regazyfikacji lub przeładunku gazu LNG na podstawie umowy z operatorem terminalu LNG (wykreślenie art. 24 ust. 1a Ustawy o zapasach); zmiana ta ma jednakże wejść w życie dopiero z dniem 1 października 2023 r., zaś w okresie od 1 października 2021 do dnia 30 września 2022 r. wielkość zapasu, do utrzymywania którego mają być zobowiązane ww. podmioty, ma wynosić 2/3 przywozu LNG, zaś w okresie od 1 października 2022 r. do 30 września 2023 r. ? 1/3 przywozu LNG (projektowany art. 70c Ustawy o zapasach);
wprowadzenie terminu na realizację obowiązku przedstawienia OSP dokumentów umożliwiających weryfikację technicznych możliwości dostarczania do sieci krajowej tego zapasu ? dokumenty te mają być przedstawiane do dnia 1 września każdego roku według stanu na dzień 25 sierpnia (zmiana art. 24a ust. 2 Ustawy o zapasach),
usunięcie warunku w postaci możliwości dostarczenia całkowitej ilości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni w przypadku tzw. usługi biletowej (zmiana art. 24b ust. 8 Ustawy o zapasach),
zobowiązanie Prezesa URE do odmowy udzielenia zgody na zawarcie umowy w ramach tzw. usługi biletowej, jeśli nie zawiera ona postanowień gwarantujących podmiotowi zlecającemu prawo nabycia zapasów, w przypadku gdy zapasy te nie stanowią majątku podmiotu zlecającego (zmiana art. 24b ust. 8 Ustawy o zapasach).

Należy zauważyć, że projekt nowelizacji właściwie w żaden sposób nie łagodzi surowych wymogów przewidzianych w Ustawie o zapasach. Z uwagi na strukturę polskiego rynku gazu oraz zawarte kontrakty, projektowane przepisy nie ułatwią dostępu do rynku, a jedynie zmniejszą obowiązek utrzymywania zapasów przez jedyny podmiot korzystający ze zdolności regazyfikacyjnych Terminala LNG w Świnoujściu ? największego uczestnika polskiego rynku gazu. Nadal mniejsze podmioty, jak również zagraniczni gracze (chociażby z USA) będą mieli utrudnione wejście na polski rynek gazu. Czy takie działania zostaną pozytywnie ocenione przez Komisję Europejską? Czy trwanie obecnych przepisów Ustawy o zapasach ułatwi budowanie polskiego hubu gazowego, zwłaszcza biorąc pod uwagę plany polskiej giełdy, która otwiera się na rynki skandynawskie, państw bałtyckich i z ukosa spogląda na to co się dzieje za naszą wschodnią granicą nad Dnieprem? W naszej ocenie dla rozwoju konkurencji na polskim rynku gazu konieczne byłoby co najmniej usunięcie zakazu wykorzystywania zarezerwowanej zdolności przesyłowej na cele inne niż jedynie wprowadzenie zapasów do krajowego systemu gazowego. Albo też przywrócenie obowiązującego już niegdyś wyłączenia tzw. małych sprzedawców z obowiązku utrzymywania zapasów. Należałoby również kompleksowo ocenić i być może mocno przemodelować regulacje dotyczące bezpieczeństwa gazowego. Warto by rozważyć przyjęcie modelu, w którym zapas obowiązkowy utrzymywany jest przez niezależny krajowy podmiot (np. Agencja Rezerw Materiałowych), a kosztami obciążani byliby faktyczni beneficjenci utrzymywanego zapasu.

Rozwiązań jest co najmniej kilka. Jeżeli jednak realnie myślimy o budowie polskiego hubu dla Europy środkowowschodniej, niezbędne jest zniesienie barier wejścia na polski rynek gazu.